Bezpieczeństwo przewozów kolejowych w Polsce wzrasta, ale wciąż nie jest na zadowalającym poziomie – czytamy w raporcie Najwyższej Izby Kontroli.
Według NIK stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w naszym kraju nie jest w pełni satysfakcjonujący i to pomimo wypełniania zadań przez podmioty odpowiedzialne. Co jest przyczyną? Eksperci NIK wskazują na bariery prawne, finansowe i organizacyjne, w tym związane przede wszystkim z niewłaściwym stanem technicznym blisko połowy linii kolejowych oraz przestarzałym taborem. W ocenie NIK zbyt wolno postępuje wdrażanie europejskiego systemu sterowania ruchem kolejowym (ERTMS). Niepokojący jest również fakt, że dworce kolejowe, które rocznie obsługują ok. 300 mln pasażerów, nie zostały objęte systemem zarządzania bezpieczeństwem na kolei, a to dlatego, że w ustawie o transporcie nie zostały zaliczone do elementów infrastruktury kolejowej. Co więcej, część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działań ratunkowych oraz ewakuacji pasażerów w przypadku wystąpienia pożaru lub innych zagrożeń, np. o charakterze terrorystycznym.
Kontrolą NIK objęto: PKP Polskie Linie Kolejowe SA – jako zarządcę państwowej infrastruktury kolejowej; PKP SA – jako zarządcę największej liczby dworców kolejowych; 23 przewoźników kolejowych (w tym 13 pasażerskich i 10 towarowych); Komedę Główną Straży Ochrony Kolei oraz Urząd Transportu Kolejowego – jako organ wypełniający zadania w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych.
Poprawa bezpieczeństwa na kolei
Rok 2016 w Polsce był najbezpieczniejszy dla transportu kolejowego w okresie ostatnich pięciu lat, a w pierwszym półroczu 2017 r. odnotowano w tym zakresie dalszą poprawę. W wyniku działań jednostek kontrolowanych spadła liczba wypadków na liniach kolejowych z 638 w 2015 r. do 581 w 2016 r. (o prawie 9 proc.) oraz ofiar śmiertelnych z 228 do 169 (o 26 proc.). Zmniejszeniu uległa również liczba najechań pojazdów kolejowych na osoby przechodzące przez tory w miejscach niedozwolonych z 235 do 174 (o 26 proc.) oraz kradzieży i dewastacji infrastruktury kolejowej z 3 275 do 2 486 zdarzeń (o 24 proc.).
Nastąpiła poprawa ochrony przewożonych koleją pasażerów i ładunków. Działania w tym zakresie doprowadziły w latach 2012–2016 do spadku liczby przestępstw popełnionych w pociągach i na terenie kolejowym, w tym m.in.: kradzieży przesyłek (o 16 proc.), kradzieży cudzej rzeczy (o 64,5 proc.), rozbojów i wymuszeń (o 57 proc.) oraz bójek i pobić (o ponad 72 proc.).
Ustalone w kontroli nieprawidłowości, ryzyka potencjalnych zagrożeń, a także szacunkowe dane liczby wypadków na liniach kolejowych w 2017 r. wskazują, że w ocenie NIK stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w Polsce nie jest w pełni zadowalający – pomimo pozytywnej oceny działalności podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w okresie 2016 r i pierwszego półrocza 2017 r. Wystąpiły bowiem zjawiska negatywne, takie jak wzrost w 2016 r. liczby wypadków kolejowych w kategoriach: najechań pojazdu kolejowego na pojazd drogowy (lub odwrotnie) na przejazdach kolejowo-drogowych kat. D (o prawie 18 proc.), zdarzeń związanych z ruchem pojazdu kolejowego (o 66 proc), przedwczesne rozwiązanie drogi przebiegu lub uchylenie zamknięcia i przełożenie zwrotnicy pod pojazdem kolejowym (o 73 proc.).
Z ustaleń kontroli wynika, że o 2/3 wzrosła liczba incydentów na sieci kolejowej (z 505 w 2015 r. do 837 w 2016 r.). Chodzi o zdarzenia, które nie niosły za sobą skutków w postaci zabitych, ciężko rannych czy znacznych szkód materialnych, ale stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Należy podkreślić, że każde z tych zdarzeń mogło doprowadzić do tragicznej w skutkach katastrofy kolejowej.
Wpływ infrastruktury na bezpieczeństwo
W latach 2016–2017 PKP PLK zarządzała ok. 18,4 tys. km czynnych linii kolejowych, stanowiących 96 proc. ogółem eksploatowanych linii. Pomimo systematycznej poprawy stanu techniczno-eksploatacyjnego infrastruktury zarządzanej przez PLK blisko połowa linii kolejowych wymagała naprawy lub kompleksowej modernizacji.
Istotną barierą dla poprawy bezpieczeństwa transportu kolejowego jest wykorzystywanie w procesie przewozowym torów w złym stanie technicznym oraz niepoddawanie ich w pierwszej kolejności modernizacji lub niewyłączanie tych torów z eksploatacji. Stwarza to zagrożenie dla bezpieczeństwa przewozów z uwagi na możliwość wystąpienia uszkodzeń i awarii pojazdów kolejowych, które grożą wykolejeniem się pociągów, pomimo wprowadzania na liniach kolejowych ograniczeń maksymalnej prędkości i tym podobnych zabezpieczeń.
Wyniki kontroli przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 23 Zakładach Linii Kolejowych wykazały szereg nieprawidłowości obniżających poziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych. Związane one były m.in. z nierzetelnym wypełnianiem przez PKP PLK zadań w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym: nawierzchni kolejowej i podtorza – w 18 jednostkach kontrolowanych (tj. 78 proc.), urządzeń detekcji stanów awaryjnych taboru kolejowego – w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.), urządzeń sterowania ruchem kolejowym – w 15 jednostkach kontrolowanych (tj. 65 proc.), sieci trakcyjnej i jej konstrukcji wsporczych – w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.). Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podjął stosowne działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W ocenie NIK bardzo powoli postępowało wdrażanie europejskiego system sterowania ruchem kolejowym (ERTMS), stanowiącego podstawę systemu bezpieczeństwa przy prowadzeniu pojazdów kolejowych. W latach 2012–2017 w kompatybilny pomiędzy krajami Unii Europejskiej system sterowania ruchem (ETCS) wyposażono jedynie 1 044,6 km linii kolejowych. Należy przy tym zaznaczyć, że do 2023 r. planowane jest wdrożenie systemu sterowania ruchem na liniach o długości 1 887,5 km. Wystąpiły ponadto opóźnienia we wdrażaniu systemu łączności cyfrowej na kolei GSMR, tj. drugiego elementu ERTMS.
Stwierdzono również brak zabezpieczenia systemu Radio-stop, służącego do zapobiegania wypadkom kolejowym. W latach 2012–2017 (I półrocze) odnotowano 1 873 przypadki nieuprawnionego nadania tego sygnału, co prowadziło do zakłóceń ruchu kolejowego i stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa przewozów kolejowych. System Radio-stop ma zostać zastąpiony nowoczesnym szyfrowanym systemem dopiero w 2023 r.
Prywatyzacja PKP Energetyka
Zdaniem NIK doszło do osłabienia integralności zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe infrastruktury. Związane było to z wniesieniem części urządzeń podsystemu „Energia” zasilającego państwowe linie kolejowe do sprywatyzowanego w 2015 r. operatora systemów dystrybucyjnych PKP Energetyka SA, niebędącego zarządcą infrastruktury. Stan ten powoduje, że wskazana spółka nie podlega pełnemu nadzorowi ze strony Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, w tym kontroli spełniania warunków zawartych w autoryzacji bezpieczeństwa (tj. dokumencie potwierdzającym ustanowienie przez zarządcę systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz spełnianie wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej).
Barierę dla poprawy bezpieczeństwa przewozów stanowi również zaawansowany wiek pociągów. Średni wiek taboru kolejowego przekracza 25 lat i ma istotny wpływ na wysoką liczbę usterek oraz awarii pojazdów kolejowych, wyeksploatowanych pomimo przeprowadzanych napraw. Średni wiek wagonów pasażerskich to 26 lat, towarowych – 27, a lokomotyw – 32 lata.
NIK zwraca uwagę, że duża liczba nieczynnych i nieposiadających świadectwa bezpieczeństwa pojazdów kolejowych zajmuje niepotrzebnie tory i ogranicza możliwości wykorzystywania ich do prac manewrowych. Przykładowo w PKP Intercity SA prawie 1/3 taboru wagonowego (ok. 920 z 2 831) stanowiły pojazdy nieczynne, a liczba usterek wykazana w dokumentacji ich utrzymania w 2016 r. wyniosła ponad 4 350. Z kolei tylko 53 proc. lokomotyw eksploatowanych przez PKP Cargo SA, czyli wiodącego przewoźnika towarowego w Polsce, posiadało ważne świadectwo sprawności (pozostałe lokomotywy oczekiwały na naprawy główne lub okresowe). Ponadto duża różnorodność typów i serii wagonów oraz jednostek napędnych posiadanych przez przewoźników utrudniała specjalizację i unifikację procesu utrzymania.
Wyniki kontroli, przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego u 23 przewoźników kolejowych wykazały nieprawidłowości m.in. w zakresie: nierzetelnego prowadzenia czynności związanych z utrzymaniem pojazdów kolejowych – w 10 jednostkach kontrolowanych (43 proc.), niewłaściwego oznakowania pojazdów kolejowych – w 11 jednostkach (48 proc.), nierzetelnego prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji pojazdów kolejowych – w 11 jednostkach kontrolowanych (48 proc.).
Bezpieczeństwo na dworcach
NIK zauważa, że dworce kolejowe, które obsługują ok. 300 milionów pasażerów rocznie, nie zostały zaliczone w ustawie o transporcie kolejowym do elementów infrastruktury kolejowej. Tym samym nie są objęte systemami zarządzania bezpieczeństwem na kolei (SMS), do których tworzenia zobowiązani zostali w tej ustawie zarządcy infrastruktury i przewoźnicy kolejowi.
Z przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną (na zlecenie NIK) w 2017 r. kontroli wynika, że na 175 z 238 badanych dworców (74 proc.) wykryto szereg nieprawidłowości dotyczących nieprzestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz występowania innych zagrożeń. Część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działań ratunkowych oraz ewakuacji pasażerów i osób postronnych w przypadku wystąpienia pożaru lub innych zagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym. Przeprowadzone oględziny wykazały m.in.: brak zaopatrzenia w wodę do gaszenia pożaru oraz niewystarczający zasięg hydrantów na 43 dworcach (tj. 18 proc. skontrolowanych obiektów), brak wymaganej drożności, awaryjnego oświetlenia i zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych na 32 obiektach (tj. 13 proc.), niesprawne dźwiękowe systemy ostrzegawcze lub systemy sygnalizacji pożarowej na 20 dworcach (tj. 8 proc.). Na 62 dworcach (26 proc.) stwierdzono brak lub niewłaściwe oznakowanie m.in.: dróg i wyjść ewakuacyjnych, kierunków ewakuacji, drogi pożarowej, miejsca usytuowania hydrantów lub gaśnic. Państwowa Straż Pożarna podjęła działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Inne bariery obniżające bezpieczeństwo
Zdaniem NIK alarmujący jest również stan techniczny mostów i wiaduktów kolejowych. Kontrole stanu technicznego 46 mostów i wiaduktów kolejowych przeprowadzone w 2017 r. na zlecenie NIK przez wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (przy udziale Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wykazały nieprawidłowości w zakresie utrzymania 83 proc. (38) poddanych oględzinom obiektów inżynieryjnych. Stan techniczny 20 mostów i wiaduktów kolejowych oceniony został jako nieodpowiedni, a w jednym przypadku jako przedawaryjny. Organy nadzoru budowlanego podjęły działania w celu wyeliminowania stwierdzonych zagrożeń i zapewnienia bezpieczeństwa przewozów kolejowych.
Komenda Główna Straży Ochrony Kolei jako jednostka organizacyjna PKP PLK funkcjonująca na krajowej sieci kolejowej nie miała w sposób dostateczny określonych uprawnień do ochrony pasażerów w pociągach i na dworcach kolejowych należących do innych przedsiębiorców. Zadania w tym zakresie realizowała na zasadzie dorozumienia konieczności wypełniania obowiązków nałożonych w ustawy o transporcie kolejowym (art. 60 ust. 1). W 2016 r. KG SOK odnotowała spadek rejestrowanych zdarzeń w porównaniu do 2015 r. o 1 149 (o prawie 11 proc.).
Pomimo nałożenia na zarządców infrastruktury obowiązku utworzenia SOK, jedynie dwóch – PKP PLK SA i PKP SKM w Trójmieście Sp. z o.o. – wypełniło ten obowiązek. Pozostałych 12 zarządców (85 proc.) nie utworzyło takiej formacji, co tłumaczyło brakiem potrzeb oraz niepoprawnym brzmieniem wskazanego przepisu (przy czym dziewięciu zarządców zadania z zakresu bezpieczeństwa powierzyło prywatnym agencjom ochrony).
Przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy w 2016 r. badania czasu pracy maszynistów wykazały 48 przypadków równoległego zatrudnienia maszynistów przez objętych kontrolą 56 pracodawców. Wyniki tych badań ujawniły m.in. że maszyniści pracowali w czasie: korzystania z odpoczynku udzielonego przez jednego z pracodawców (w 53 przypadkach) oraz w trakcie urlopu wypoczynkowego udzielonego przez jednego z pracodawców (w 35 przypadkach). Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła ponadto nieprawidłowości w zakresie: niezapewnienia maszynistom 11-godzinnego odpoczynku dobowego (przez 10 skontrolowanych pracodawców), przekraczania dopuszczalnej tygodniowo liczby godzin nadliczbowych, w jakich zatrudniani byli maszyniści (przez 12 skontrolowanych pracodawców) oraz niezapewnianiem maszynistom 35-godzinnego odpoczynku tygodniowego (przez 14 skontrolowanych pracodawców). Należy jednak zaznaczyć, że w 2016 r. nastąpiła poprawa stanu przestrzegania przez pracodawców przepisów o czasie pracy maszynistów w porównaniu do wyników kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w 2013 r.
Ponadto Izba zauważa, że na stacjach pasażerskich zarządzanych przez PKP PLK SA nie było urządzeń wspomagających wsiadanie i wysiadanie z pociągu osób o ograniczonej zdolności poruszania się, pomimo niedostosowania wysokości i odległości krawędzi peronów od osi toru do potrzeb podróżnych. Urządzeń takich nie posiadały również pociągi pasażerskie starszej generacji, stanowiące większość taboru przewożącego podróżnych. Większość pociągów pasażerskich nie była wyposażona w defibrylatory, przy czym jedynie nieliczni pracownicy drużyn konduktorskich przechodzili szkolenia w zakresie ich obsługi oraz udzielania pierwszej pomocy, w tym reanimacji.
Ustalenia kontroli wykazały, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego sprawował rzetelny nadzór nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, w tym m.in. nad wykonywaniem zadań mających na celu: utrzymanie linii kolejowych i pojazdów kolejowych we właściwym stanie technicznym, zapewnienie bezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych, czy prawidłowe funkcjonowanie ośrodków szkolenia i egzaminowania maszynistów oraz kandydatów na maszynistów. Ponadto prawidłowo realizował zadania w zakresie nadzoru nad spójnością systemu bezpieczeństwa na kolei oraz spełnianiem przez zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych warunków i wymagań zawartych w: autoryzacjach bezpieczeństwa, certyfikatach bezpieczeństwa i świadectwach bezpieczeństwa.
Wnioski i zalecenia
W związku z ustaleniami kontroli wskazującymi na występowanie barier utrudniających poprawę bezpieczeństwa przewozów kolejowych Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Infrastruktury następujące wnioski o:
- Zobowiązanie PKP PLK SA – w ramach sprawowanego nadzoru właścicielskiego – do opracowania i wdrożenia jako zadania priorytetowego programu napraw i modernizacji linii kolejowych w złym stanie technicznym.
- Podjęcie działań mających na celu uzyskanie statusu zarządcy infrastruktury i autoryzacji bezpieczeństwa przez PKP Energetyka SA. W przypadku braku możliwości uzyskania przez tę spółkę autoryzacji bezpieczeństwa – podjęcie prac w zakresie zapewnienia pełnej integralności państwowej infrastruktury kolejowej.
- Podjęcie działań mających na celu: zapewnienie środków pomocowych na modernizację taboru kolejowego w perspektywie UE 2021–2027, a w przypadku braku możliwości pełnego wykorzystania funduszy przeznaczonych na inwestycje infrastrukturalne w perspektywie UE 2014–2020, przesunięcie na ten cel odpowiedniej wielkości środków finansowych; rozwiązanie przez przewoźników kolejowych prowadzących działalność z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego problemu nieczynnych pojazdów kolejowych, które na skutek złego stanu technicznego utraciły zdolność do dalszej eksploatacji.
- Podjęcie działań mających na celu wprowadzenia ustawowych uregulowań: nakładających na przewoźników pasażerskich obowiązki dotyczące wyposażania pociągów w defibrylatory i systemy monitoringu bezpieczeństwa pasażerów w wagonach oraz szkolenia pracowników drużyn konduktorskich w zakresie udzielania pierwszej pomocy w sytuacjach zagrażających życiu podróżnych; umożliwiających zaliczenie dworców kolejowych do elementów infrastruktury kolejowej i nakładających na ich zarządców obowiązki dotyczące opracowania i wdrożenia systemów zarządzania bezpieczeństwem (SMS) – przynajmniej w obiektach obsługujących dużą liczbę pasażerów, wyposażania dworców w defibrylatory, systemy monitoringu oraz szkolenia pracowników obsługi i ochrony w zakresie udzielania pierwszej pomocy.
- Podjęcie prac mających na celu formalne uregulowanie obowiązków związanych z utrzymaniem wagonów pasażerskich w sposób analogiczny do systemów utrzymania wagonów towarowych (MMS).
Zobowiązanie PKP PLK SA – w ramach sprawowanego nadzoru właścicielskiego – do podjęcia działań związanych z wyposażaniem peronów w urządzenia wspomagające wsiadanie i wysiadanie z wagonów przez osoby niepełnosprawne i osoby o ograniczonej zdolności poruszania (do czasu przyjęcia krajowego programu wdrażania TSI PRM na zarządzanych liniach kolejowych). - Wdrożenie prac legislacyjnych mających na celu wyeliminowanie niepoprawnego brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.
LS
