Analizy

Środki w transporcie kolejowym powinny być inwestowane, a nie wydawane

Transport kolejowy odgrywa istotną rolę jako element większej całości spójnego systemu logistycznego. To dzięki sprawnie funkcjonującemu systemowi logistycznemu, który cechuje wzajemna subsydiarność wszystkich jego gałęzi, możliwy jest spójny rozwój gospodarczy zarówno całego kraju, jak i poszczególnych regionów.

W tych procesach bardzo ważne znaczenie odgrywa transport kolejowy osób i towarów. Pierwszy z nich zapewnia stabilny rozwój społeczny, zwiększając mobilność ludności w ramach poszczególnych regionów czy też całego kraju, niezbędną do podejmowania decyzji na polach zawodowych oraz edukacyjnych.

Drugi zaś odpowiada za dystrybucję dóbr, będąc jednocześnie elementem wpływającym na decyzje przedsiębiorców o lokalizacji projektów inwestycyjnych. Przez wiele lat obserwowaliśmy dramatyczny spadek znaczenia tej gałęzi transportu, objawiający się brakiem koniecznych inwestycji w obszarze infrastruktury kolejowej, taboru kolejowego przewoźników osobowych czy czasem zwyczajnymi zaniedbaniami w obszarach, w których wydawać by się mogło, nie są konieczne bezpośrednie i kosztowne inwestycje – jak chociażby niedopasowanie oferty przewoźników do potrzeb pasażerów.

Wszystkie wymienione wyżej okoliczności powodowały, że przez lata ilość pasażerów korzystających z połączeń kolejowych w przewozach osobowych drastycznie i systematycznie malała. Według danych Urzędu Transportu Kolejowego liczba pasażerów w kolejowych przewozach pasażerskich w Polsce wynosiła (w mln) w: 2000 r. – 360,7; 2001 r. – 332,2; 2002 r. – 304,1; 2003 r. – 282,5; 2004 r. – 271,2; 2005 r. – 257,6; 2006 r. – 262,6; 2007 r. – 278,8; 2008 r. – 292,7; 2009 r. – 284,1; 2010 r. – 262,3; 2011 r. – 264,5; 2012 r. – 274,4; 2013 r. – 270,4; 2014 r. – 269,1; 2015 r. – 280,3; 2016 r. – 292,55. Zbliżona sytuacja występowała w transporcie kolejowym towarów.

Dramatyczne wręcz i wieloletnie zaniedbania w zakresie stanu technicznego infrastruktury spowodowały zmniejszenie konkurencyjności transportu kolejowego towarów wobec transportu kołowego. Koszty społeczne tego trendu związanego z przeniesieniem transportu ładunków z torów na drogi są ogromne i związane choćby z zanieczyszczeniem środowiska, ilością wypadków na drogach z udziałem środków transportowych przewożących ładunki czy zwyczajnym zakorkowaniem polskich dróg, których sieć nie uwzględniała tak ogromnego zwiększenia ilości użytkowników. W kolejowych przewozach towarowych przewieziono masę (w mln t) w: 2000 r. – 187,3; 2001 r. – 166,9; 2002 r. – 222,9; 2003 r. – 241,5; 2004 r. – 283,0; 2005 r. – 269,4; 2006 r. – 290,3; 2007 r. – 293,9; 2008 r. – 276,3; 2009 r. – 242,9; 2010 r. – 235,5; 2011 r. – 249,3; 2012 r. – 231,3; 2013 r. – 233,2; 2014 r. – 228,9; 2015 r. – 224,8; 2016 r. – 222,25.

Nie bez znaczenia w kontekście swoistego przełamania niekorzystnego trendu dotyczącego spadku liczby pasażerów korzystających z transportu kolejowego oraz ostrożnych, ale jednak optymistycznych prognoz dotyczących wzrostu ilości ładunków przewożonych transportem kolejowym pozostaje wielkość środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, które zostały zainwestowane na kolei. Tym samym kolej w Polsce stanęła przed szansą dynamicznego rozwoju, ale i przed sporym wysiłkiem organizacyjnym związanym z wydatkowaniem środków w ramach unijnego dofinansowania.

Przedmiotowe środki dały znaczny impuls do podejmowania działań zarówno krajowemu zarządcy infrastruktury kolejowej, jak i poszczególnym przewoźnikom kolejowym dla rozwoju ich własnej bazy taborowej oraz zaplecza technicznego do obsługi taboru. Oczywiście doświadczenia poprzedniej perspektywy finansowej w latach 2007 – 2013 pokazały, że wielu beneficjentów środków unijnych, w tym podmioty z sektora transportu kolejowego, mają z tym procesem pewne problemy, niemniej suma korzyści płynących ze strumienia środków przeznaczonych dla transportu kolejowego zdecydowanie przewyższa sumę niedoskonałości i błędów.

Mając na uwadze zaawansowany już proces wydatkowania środków w obecnej perspektywie finansowej warto jednak raz jeszcze zaakcentować błędy oraz zaniechania z poprzedniej perspektywy, by wyciągnąć odpowiednie wnioski i nie dopuścić do powtórzenia się analogicznej sytuacji. Oczywiście na łamach krótkiego artykułu nie da się dokonać analizy wszystkich ww. zjawisk, z mojego punktu widzenia najważniejsza i zarazem pierwotna wydaje się perspektywa, która powinna przyświecać wszystkim beneficjentom wykorzystującym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. W mojej ocenie środki unijne, które są kierowane na rozwój transportu kolejowego w Polsce, winny być inwestowane, a nie wydawane.

Ten proces inwestowania rozumiem jako umiejętność podejmowania trafnych i długofalowych decyzji związanych z kierunkami rozwoju transportu kolejowego w Polsce, który jest zasadniczo różny od czysto operacyjnych zabiegów związanych w wydaniem środków dostępnych w ramach alokacji. Choć ta konkluzja wydaje się oczywista, analiza wydatkowania środków unijnych w poprzedniej perspektywie finansowej pokazuje, że nie zawsze właśnie z procesem inwestowania środków mieliśmy do czynienia. Często wydatkowanie środków unijnych sprowadzało się w praktyce do ciągłej pogoni za założeniami oraz harmonogramami, z pominięciem zasadniczego celu. Powszechnie znanym jest dokument Najwyższej Izby Kontroli pn. Informacja o wynikach kontroli Realizacji Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych. W treści tego dokumentu można przeczytać, co oczywiście jest zgodne ze stanem faktycznym, że stopień przygotowania do realizacji inwestycji infrastrukturalnych w ramach Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych (WPIK) nie gwarantował pełnej realizacji programu do końca 2015 r., a więc w okresie kwalifikowalności wydatków w ramach perspektywy finansowej na lata 2007 – 2013. Wg. WPIK do roku 2013 środki finansowe zaplanowane na realizację programu stanowiły łącznie 36,5 mld zł.

W wyniku aktualizacji planu, która stanowiła dostosowanie WPIK do przebiegu rzeczywistego procesu inwestycyjnego, ograniczono zaplanowaną do roku 2015 łączną kwotę wydatków do kwoty 31,6 mld zł. Do końca roku 2015 na realizację WPIK wydatkowano łącznie 22,7 mld, co oznacza, że zrealizowano program w wymiarze finansowym 71,8% planu po zmianach. Zaledwie. Podjęte działania kontrolne wykazały, że PKP Polskie Linie Kolejowe SA jako realizator WPIK nie były w wystarczający sposób przygotowane pod względem organizacyjnym i kadrowym zarówno do sprawnej i terminowej realizacji zadań inwestycyjnych, jak i efektywnego wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Kontynuacją WPIK jest obecnie Krajowy Program Kolejowy do 2023 roku (KPK). KPK określa zadania inwestycyjne obejmujące infrastrukturę kolejową zarządzaną przez PKP PLK, zakładając maksymalne wykorzystanie środków pochodzących z budżetu UE w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014 – 2020, Instrumentu „Łącząc Europę”, Programu Operacyjnego Polska Wschodnia na lata 2014 – 2020 oraz Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2014 – 2020.

W KPK uwzględniono dodatkowo kontynuację niezrealizowanych do końca 2015 r. rzeczowych zakresów projektów objętych wcześniejszym WPIK. Okres kwalifikowalności wydatków dla środków objętych KPK zakończy się 31 grudnia 2023 r. Lektura KPK wskazuje, że cel główny obejmuje wzmocnienie roli transportu kolejowego w zintegrowanym systemie transportowym kraju poprzez stworzenie spójnej i nowoczesnej sieci linii kolejowych. Przyjęty cel główny wynika bezpośrednio z zapisów Strategii Rozwoju Transportu, w zakresie dotyczącym transportu kolejowego. Komplementarne wobec celu głównego cele szczegółowe obejmują: wzmocnienie efektywności transportu kolejowego, zwiększenie bezpieczeństwa funkcjonowania transportu kolejowego, poprawę jakości w przewozach pasażerskich i towarowych.

Przyjętym w KPK trzem celom szczegółowym odpowiadają następujące priorytety inwestycyjne: wzmocnienie efektywności transportu kolejowego, zwiększenie bezpieczeństwa funkcjonowania transportu kolejowego, poprawa jakości w przewozach pasażerskich i towarowych. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje odpowiedź na pytanie, jakie działania należy podejmować, by środki pochodzące z budżetu UE przeznaczone na rozwój transportu kolejowego w Polsce były inwestowane, a nie tylko wydawane. Dla osiągnięcia ww. celu, który da trwały efekt oraz długofalowe korzyści związane ze związaniem strumienia środków finansowych w Polsce, kluczowym wydaje się pamiętanie o poniższych kwestiach. Po pierwsze koniecznym jest zwiększenie efektywności wydatkowania środków w transporcie kolejowym. Dla osiągnięcia tego celu niezbędnym staje się rewolucja funkcji zakupowych, jaka dokonuje się na naszych oczach w biznesie, gdzie zakupy przestają już pełnić jedynie rolę operacyjną związaną z zaspokojeniem potrzeby, a stają się nośnikiem wartości dodanej dla organizacji.

Obecnie organizacje zakupowe w Polsce przechodzą proces transformacji. Celem transformacji jest zdecydowane przedefiniowanie roli obszaru zakupów i przeniesienie tej funkcji poza administracyjną realizację zamówień w stronę partnerstwa biznesowego, wspierającego strategiczny rozwój całej organizacji. Rola i wartość funkcji zakupowej wykracza poza ramy formalnych procedur i biernej koordynacji procesu wyboru dostawców.

Dojrzałe zakupy wspierają decyzje produktowe, wizerunkowe oraz zarządzanie ryzykiem. Zakupy, które spełniają wyzwania dzisiejszych czasów, przyczyniają się do transferu innowacyjnych rozwiązań z rynku dostawców i wykonawców na instytucje zamawiające. Nie da się osiągnąć tych wszystkich celów patrząc na procesy zakupowe w sposób czysto operacyjny. Współczesne zakupy winny rozwijać organizacje stojące zarówno po stronie zamawiających, jak i wykonawców. Mając na uwadze wskazane wyżej doświadczenia, które rynek transportu kolejowego wyciągnął z poprzedniej perspektywy finansowej, niewątpliwie najważniejszym celem w ramach obecnej perspektywy jest jak największy poziom absorbcji w ramach alokowanych środków. Jest to z pewnością cel o charakterze priorytetowym dla całej branży, który winien przyświecać beneficjentom środków unijnych, ale pozostaje również bardzo istotny dla rynku wykonawców związanych z transportem kolejowym.

Nie należy zapominać, że zwiększenia efektywności w procesie wydatkowania środków poprzez wzmocnienie funkcji partnerstwa biznesowego między instytucją zamawiającą a wykonawcami nie da się osiągnąć w klimacie traktowania wykonawców tylko jako narzędzia do realizacji celu związanego z rozdysponowaniem posiadanych środków finansowych. Koniecznym jest stałe i ciągłe wsłuchiwanie się w głos przedsiębiorców oraz zbudowanie partnerskiej relacji między instytucjami zamawiającymi a wykonawcami. W tym kontekście niezbędnym wydaje się dodatkowo zapewnienie ciągłości inwestycyjnej w okresie między poszczególnymi perspektywami finansowymi. Obserwowana w pierwszym okresie obecnej perspektywy finansowej zmniejszona liczba ogłaszanych przetargów infrastrukturalnych skutkowała, jak wiadomo, bardzo szybko załamaniem na rynku po stronie firm budowlanych, co przełożyło się chociażby na redukcje zatrudnianych pracowników.

Proces ponownego pozyskiwania portfela zamówień i odtwarzania zasobów osobowych wpływa w sposób negatywny na wydatkowanie środków finansowych w ramach perspektywy. Ramy dotyczące działań inwestycyjnych dotyczących programów obejmujących współfinansowanie ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej określono w poszczególnych dokumentach programowych, jednak najważniejszym w mojej ocenie jest pewien obszar, który co oczywiste nie został zapisany w żadnych z dokumentów o charakterze programowym. W mojej ocenie szansą na zwiększenie efektywności wydatkowania środków unijnych w transporcie kolejowym w obecnej perspektywie finansowej jest dialog wszystkich uczestników rynku kolejowego. Wzajemna wymiana ocen, przepływ informacji dotyczących trudności widzianych z perspektywy poszczególnych uczestników rynku jest w stanie uczynić proces wydatkowania środków efektywniejszym. Wszak, co w gruncie rzeczy wydaje się oczywistym, wspomniane wcześniej działania dotyczące wydatkowania środków w ramach dostępnej alokacji nie powinny koncentrować się jedynie na procesie pozyskania tych środków rozumianego w sposób czysto operacyjny, ale winny być procesem o znaczeniu strategicznym z punktu widzenia wszystkich beneficjentów.

Procesowi wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej towarzyszy konieczność stosowania przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Wielokrotnie wskazywano już na szereg mankamentów dotyczących ustawowych regulacji z obszaru zamówień publicznych, które utrudniały proces wydatkowania środków. Ww. ustawa była poddawana wielu nowelizacjom, które w ocenie uczestników rynku w mniejszym lub większym stopniu usunęły patologie i trudności. Moją intencją nie jest dokonywanie oceny systemu zamówień publicznych ani poszczególnych ustawowych instytucji. Powyższe nie zastąpi jednak rzeczywistości, która znana jest doskonale zakupom w biznesie, gdzie oczywisty jest dialog między organizacją kupującą a dostawcą (wykonawcą). W tym kontekście zamówienia publiczne nie powinny stanowić w żadnym wypadku bariery dla wskazanego wyżej dialogu uczestników rynku kolejowego i nie powinny utrudniać jego prowadzenia.

Na koniec pozostaje mi poruszyć zagadnienie obecne i mocno aktualne w kontekście procesu lokowania środków pochodzących z budżetu EU, a nie jego zwykłego wydatkowania, a mianowicie wybór pomiędzy zakupami nowego taboru a modernizacjami już istniejącego. Oczywiście w tej dyskusji występują odmienne stanowiska i argumenty. W mojej ocenie warte rozważenia w kontekście obecnej perspektywy finansowej jest zwiększenie udziału potencjału innowacyjności projektów w obszarze transportu kolejowego w Polsce kosztem projektów modernizacyjnych, szczególnie w segmencie transportu kolejowego osób. Nie jest wykluczonym, że szeroko rozumiany rynek transportu kolejowego w Polsce oraz wszyscy jego uczestnicy stoją przed szansą, która może nie powtórzyć się w najbliższej perspektywie czasowej, by zbudować kapitał kompetencji, swoiste know- -how, które będzie stanowić wartość dodaną w przyszłości, w czasach mniejszej ilości dostępnych środków przeznaczonych na rozwój transportu publicznego w Polsce.

Dodatkowo tak położony akcent przyczyni się do rozwoju rodzimych firm produkujących tabor, ośrodków badawczych i znaku „made in Poland”, który w ww. czasach da przedsiębiorcom szansę zdobywania rynków o zdecydowanie większym stopniu nasycenia finansowego w obszarze transportu publicznego.

Łukasz Laszczyński
Prawnik, menadżer zakupów, specjalista rynku kolejowego, członek Polskiego Stowarzyszenia Menadżerów Logistyki i Zakupów oraz Polskiego Stowarzyszenia Zamówień Publicznych