Raport z Polski

W jakim modelu powinien funkcjonować zarządca infrastruktury kolejowej?

Fot. gov.pl

W połowie stycznia 2020 r. do Sejmu trafił projekt zmian w ustawie o transporcie kolejowym. Zmiany dotyczą przewoźników kolejowych i zarządców, a zwłaszcza PKP PLK S.A. Wprowadzenie tych zmian ma na celu dostosowanie, a jest to przecież proces ciągły, przepisów krajowych do wymagań unijnych.

Przypomnę tylko, że koncepcja utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego jest cały czas rozwijana. W tym właśnie celu uchwalono i wdrożono dyrektywę 2012/34/UE w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, a także uchwalono dyrektywy odnoszące się do interoperacyjności i bezpieczeństwa kolei. Kolejną dyrektywą, której znaczenie chciałem zasygnalizować, jest dyrektywa 2016/2370/UE zmieniająca dyrektywę 2012/34/UE w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz zarządzania infrastrukturą kolejową.

Przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo

Kilka lat temu ogólna tendencja Unii Europejskiej dotycząca zasad funkcjonowania zarządców infrastruktury polegała na odseparowaniu zarządców od przewoźników kolejowych i innych podmiotów działających na rynku kolejowym. W skrócie polegało to na zapewnieniu niezależności zarządcy infrastruktury kolejowej. W mojej ocenie jest to rozwiązanie optymalne i zapewniające najlepszy sposób funkcjonowania tego podmiotu. Pozwala to uniknąć ryzyka polegającego na tym, że jeden przewoźnik kolejowy wywierając wpływ na zarządcę, ograniczy dostęp innym przewoźnikom do torów. Rozwiązanie polegające na rozdzieleniu całkowicie zarządcy od przewoźników jest praktykowanie chociażby w Hiszpanii.
Obecnie polskie rozwiązanie jest do niego zbliżone, aczkolwiek jednym z akcjonariuszy PLK jest spółka PKP S.A., choć większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, to jednak PKP S.A. jest jednocześnie jedynym akcjonariuszem w PKP Intercity.
Zmiany do ustawy o transporcie kolejowym wprowadzają pojęcie przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, które należy rozumieć, jako jedno z następujących rozwiązań:

  1. zarządca infrastruktury jest kontrolowany przez przedsiębiorstwo, które jednocześnie kontroluje jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw kolejowych wykonujących przewozy kolejowe na sieci zarządcy infrastruktury
  2. zarządca infrastruktury jest kontrolowany przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw kolejowych wykonujących przewozy kolejowe na sieci zarządcy infrastruktury
  3. lub jedno lub większa liczba przedsiębiorstw kolejowych wykonujących przewozy kolejowe na sieci zarządcy infrastruktury jest kontrolowana przez zarządcę infrastruktury
  4. Oznacza ono również przedsiębiorstwo składające się z odrębnych działów, które nie mają oddzielnej osobowości prawnej, w tym zarządcy infrastruktury i jednego lub większej liczby działów świadczących usługi przewozowe

Dotychczasowe regulacje prawne w państwach Unii

Rozwiązanie polegające na skupieniu w ramach jednej grupy, zarówno przewoźnika jak i zarządcy jest znane w Unii Europejskiej i najlepszym przykładem będzie grupa Deutsche Bahn. Podobny model można spotkać w przypadku kolei litewskich, które niedawno dokonały komercjalizacji. W ich strukturze znajdują się zarówno dyrekcja infrastruktury jak i dyrekcja przewozów pasażerskich oraz dyrekcja przewozów kolejowych.
Skupienie w ramach jednego przedsiębiorstwa (grupy, holdingu), zarówno przewoźników kolejowych jak i zarządcy infrastruktury, choć dopuszczone przez przepisy, nie jest w mojej ocenie rozwiązaniem najkorzystniejszym. Uważam, że podmioty funkcjonujące w ramach przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo będą cały czas na siebie oddziaływały. Za konieczne uważam wprowadzenie do rozwiązań krajowych takich przepisów, które pozwolą zabezpieczyć niezależność infrastruktury. Jednym z zabezpieczeń powinno być umożliwienie regulatorowi rynku ingerencję w razie zajścia ryzyka zaburzenia konkurencji na rynku lub dostępu do infrastruktury kolejowej przewoźnikom, którzy nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo. Jednym z kluczowych zagrożeń, które można już teraz zidentyfikować będzie wpływanie na politykę kadrową zarządcy infrastruktury lub przewoźnika kolejowego przez tzw. spółkę matkę.

Propozycje rozwiązań ustawowych

W celu zapewnienia niezależności infrastruktury kolejowej, zarówno dyrektywa 2016/2370 jak i projektowane zmiany w ustawie o transporcie kolejowym wprowadzają pojęcie „funkcji podstawowych” zarządcy infrastruktury kolejowej, które oznaczają podejmowanie decyzji dotyczących alokacji tras pociągów, w tym zarówno określania, jak i oceny dostępności oraz alokacji poszczególnych tras pociągów, oraz podejmowanie decyzji dotyczących pobierania opłat za dostęp do infrastruktury.
Realizacja ochrony funkcji podstawowych zarządcy, zdaniem autorów projektu ustawy ma się sprowadzać do zakazu zlecania wykonania niektórych funkcji zarządcy przewoźnikowi kolejowemu, funkcjonującemu w tym samym przedsiębiorstwie. Obecnie, przepisy ustawy o transporcie kolejowym przewidują możliwość przekazania większości zadań zarządcy innym podmiotom. To rozwiązanie wprowadzono do ustawy w grudniu 2016 r. Dalej, autorzy projektu ustawy proponują zakaz łączenia stanowisk kierowniczych, tak aby uniknąć powstania ewentualnego konfliktu interesów, a także aby przewoźnik, choćby pośrednio nie mógł wywierać wpływu na politykę zarządcy infrastruktury.

Którą drogę wybrać?

Wdrożenie dyrektywy jest obowiązkiem państwa członkowskiego i nie może to budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Nie zmienia to jednak faktu, że przepisy dyrektywy 2016/2370 przewidują, iż państwa Unii mają swobodę wyboru funkcjonowania zarządcy infrastruktury kolejowej.
Prawo przewiduje róże modele organizacyjne. Możliwe jest pełne strukturalne rozdzielenia do integracji pionowej, z zastrzeżeniem odpowiednich zabezpieczeń mających na celu zapewnienie bezstronności zarządcy infrastruktury w odniesieniu do funkcji podstawowych, zarządzania ruchem i planowania utrzymania.
Bez względu na obecny wybór sposobu funkcjonowania zarządcy infrastruktury, prawo powinno już teraz przewidywać zabezpieczenia w celu zapewnienia, niezależności zarządcy w zakresie wykonywania funkcji podstawowych. W tym celu powinny być wprowadzone odpowiednie procedury oceny konfliktu interesów lub wnoszenia skarg do Prezesa UTK.

Autor: Jakub Tomczak