Analizy

Postępy we wdrażaniu ERTMS

Europejski Trybunał Obrachunkowy, czyli instytucja Unii Europejskiej kontrolująca wykonanie budżetu, w sprawozdaniu specjalnym ocenił postęp
we wdrażaniu Europejskiego Systemu Zarządzania Ruchem Kolejowym.

Sprawozdanie złożone przez Trybunał jest próbą odpowiedzi na pytanie czy decyzja polityczna, stojąca za wprowadzeniem w życie jednolitego europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym, ma szansę zostać zrealizowana. Przypomnijmy, że państwa członkowskie UE oraz sektor kolejowy przyjęły, że ERTMS powinien być powszechnym systemem sygnalizacji na Starym Kontynencie. ERTMS w założeniach miał zastąpić dotychczas działające w Europie systemy sygnalizacji i telekomunikacji kolei. O jego zaletach stanowiła jednolitość, co miało pozwolić na zwiększoną interoperacyjności i zmniejszenie fragmentacji zdolności operacyjnych całej europejskiej sieci kolejowej. Wprowadzenie systemu powinno również sprzyjać zachowaniu konkurencyjności kolei ze względu na ograniczenie różnorodności produktu i dążenie ku korzyściom skali, doprowadzając ostatecznie do obniżenia kosztów. Dodatkowo miał on umożliwić produkcję pociągów według jednej specyfikacji i odpowiednich do wykorzystania w wielu sieciach.

W planach ERTMS zapewnia zatem:
• interoperacyjność,
• bezpieczeństwo,
• korzyści ekonomiczne,
• korzyści społeczne,
• korzyści środowiskowe.

Ponadto wspiera przejście z systemu analogowego do cyfrowego. Wprowadzenie ERTMS w państwach członkowskich zostało wsparte z budżetu unijnego, z którego na ten cel w latach 2007– 2013 przeznaczono 1,2 mld euro, z czego 645 mln euro pochodziło z programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T), a 570 mln euro – z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności. Na lata 2014–2020 szacowana łączna kwota wynosi 2,7 mld euro, przy czym 850 mln euro pochodzi z instrumentu „Łącząc Europę”, który zastąpił program TEN-T, a około 1,9 mld euro z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Trybunał skontrolował zakres wprowadzenia systemu. Zakres kontroli dotyczył tego:
• czy ERTMS wdrożono na czas i w sprawny sposób na podstawie odpowiedniego planowania oraz właściwego oszacowania kosztów;
• czy istniało uzasadnienie biznesowe dla poszczególnych zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych;
• czy unijnym finansowaniem zarządzano skutecznie, tak by przyczyniało się do wdrożenia ERTMS.

Trybunał w ramach kontroli odwiedził sześć państw członkowskich – Danię, Niemcy, Hiszpanię, Włochy, Holandię i Polskę. Kontrolerzy przeprowadzili rozmowy z organami państw członkowskich, czyli ministerstwami właściwymi do spraw inwestycji w transport i infrastrukturę, zarządcami infrastruktury i krajowymi organami ds. bezpieczeństwa, przewoźnikami pasażerskimi i towarowymi, właścicielami taboru oraz innymi zainteresowanymi stronami (jednostkami notyfikowanymi, różnymi krajowymi i europejskimi stowarzyszeniami kolejowymi). Ponadto podczas kontroli przeanalizowano również rolę odgrywane przez Komisję i Agencję w planowaniu, wdrażaniu i finansowaniu ERTMS oraz zarządzaniu nim. Odbyto zatem rozmowy z Komisją (Dyrekcją Generalną ds. Mobilności i Transportu, Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz INEA), europejskim koordynatorem ERTMS i Agencją Kolejową Unii Europejskiej. Dodatkowo przeanalizowano dostępne publicznie informacje na temat wdrażania ERTMS poza UE (np. w Szwajcarii).

Podsumowanie zakresu wprowadzenia systemu w zwizytowanych krajach nie przyniosło pozytywnych wniosków. Okazało się, że poziom wdrożenia systemu jest niski i nierównomierny, co może wynikać z niechęci wielu zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych do inwestowania w urządzenia ERTMS z powodu kosztu inwestycji z tym związanych oraz braku indywidualnego uzasadnienia biznesowego dla wielu spośród nich. Także poziom wdrożenia ERTMS w unijnym taborze jest niski. W ERTMS wyposażono około 2,7 tys. jednostek, co stanowi 10 proc. całego taboru w UE. Ponadto system został wdrożony w nierównomierny sposób, a wiele odcinków nie jest ze sobą połączonych. W kilku wypadkach kontrolerzy stwierdzili brak koordynacji między wdrażaniem urządzeń przytorowych i pokładowych. Za przykład podano Polskę, w której zakupiono tabor wyposażony w ERTMS, ale w rzeczywistości działa on na długości 218 km (z 3 763 km korytarzy sieci bazowej w tym kraju), przy czym pociągi mogą poruszać się z prędkością 200 km/h jedynie na odcinku o długości 89 km. W zestawieniu Trybunał stwierdził, że wdrożenie ERTMS zostało jednoznacznie oparte na strategicznej decyzji politycznej i uruchomione bez oszacowania całkowitych kosztów czy odpowiedniego zaplanowania projektu, którego wartość do 2050 r. wyniesie do 190 mld euro. W opinii Trybunału stwarza to zagrożenie tak dla osiągnięcia celów wdrożenia ERTMS ustalonych na 2030 r. i dotychczasowych inwestycji, jak również dla realizacji jednolitego europejskiego obszaru kolejowego jako jednego z głównych celów polityki Komisji Europejskiej. W sprawozdaniu zawarto zatem szereg zaleceń, które powinny zwiększyć efektywność wprowadzenia systemu w krajach członkowskich.

1. Zalecenie 1 – Ocena kosztów wdrożenia ERTMS: W opinii Trybunału Komisja i państwa członkowskie powinny przeanalizować łączne koszty wdrożenia ERTMS przez państwa członkowskie, z uwzględnieniem sieci bazowej i sieci kompleksowej, w celu wprowadzenia jednolitego systemu sygnalizacji w całej UE, przy założeniu horyzontu czasowego dla tego typu inwestycji wynoszącego 30–50 lat. Ocena powinna obejmować koszty urządzeń ERTMS i ich instalacji, jak również inne powiązane koszty na podstawie doświadczenia uzyskanego w państwach członkowskich będących pionierami w zakresie inwestycji w ERTMS dokonywanych na dużą skalę. (Termin: do końca 2018 r.).

2. Zalecenie 2 – Wycofanie krajowych systemów sygnalizacji Komisja powinna dążyć do uzgodnienia z państ wami członkowskimi realistycznych, skoordynowanych i prawnie wiążących celów, dotyczących wycofywania krajowych systemów sygnalizacji, tak by uniknąć sytuacji, w której ERTMS będzie tylko uzupełniającym systemem do zainstalowania. (Termin: do końca 2018 r.).

3. Zalecenie 3 – Indywidualne uzasadnienie biznesowe dla zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych: Komisja i państwa członkowskie, wraz z zainteresowanymi stronami z sektora kolejowego oraz sektora dostawców ERTMS, powinna przeanalizować różnorodne mechanizmy finansowe, które można zastosować, aby wspierać indywidualne uzasadnienia biznesowe dla wdrożenia ERTMS bez polegania w nadmiernym stopniu na unijnym budżecie. (Termin: do połowy 2018 r.).

4. Zalecenie 4 – Zgodność i stabilność systemu: a. Komisja i Agencja, przy wsparciu sektora dostawców, powinny utrzymywać niezmienność specyfikacji ERTMS, poprawić pozostałe błędy, wyeliminować niezgodności między różnymi wersjami urządzeń przytorowych ERTMS, które zostały już wdrożone, i zapewnić zgodność wszystkich linii wyposażonych w ERTMS w przyszłości. W tym celu Agencja powinna aktywnie angażować się we współpracę z zarządcami infrastruktury i krajowymi organami ds. bezpieczeństwa przed terminem ustanowionym prawnie na czerwiec 2019 r. (Termin: bezzwłocznie.). b. Komisja i Agencja powinny, w ścisłej koordynacji z sektorem dostawców, ustalić plan działania dotyczący opracowania znormalizowanej jednostki pokładowej możliwej do zastosowania na wszystkich liniach wyposażonych w ERTMS. (Termin: do połowy 2018 r.). c. Komisja i Agencja powinny współpracować z sektorem, aby zainicjować i pilotować opracowanie standardowego szablonu ofertowego dla projektów dotyczących ERTMS dostępnego dla wszystkich zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych, a następnie propagować korzystanie z szablonu, by zapewnić dostarczanie przez sektor tylko kompatybilnych urządzeń ERTMS. (Termin: do połowy 2018 r.). d. Komisja i Agencja powinny ułatwiać proces uczenia się osobom zaangażowanym we wdrażanie i obsługę ERTMS we wszystkich państwach członkowskich, tak by zmniejszyć stopień trudności w tym procesie, przez przeanalizowanie różnych rozwiązań, takich jak skoordynowane szkolenia lub wymiana informacji oraz wytycznych. (Termin: do połowy 2018 r.)

5. Zalecenie 5 – Rola i zasoby Agencji: Komisja powinna ocenić, czy Agencja ma niezbędne zasoby do pełnienia funkcji skutecznego i wydajnego organu odpowiedzialnego za system i wypełnienia rozszerzonej roli i zwiększonych obowiązków dotyczących ERTMS w ramach czwartego pakietu kolejowego. (Termin: do połowy 2018 r.).

6. Zalecenie 6 – Zharmonizowanie krajowych planów wdrażania, monitorowanie i egzekwowanie: a. Pa ń st wa c z ł o nkowsk i e powinny zharmonizować krajowe plany wdrażania, w szczególności w przypadku terminu określonego w nowym europejskim planie wdrożenia na po 2023 r. Komisja powinna uważnie monitorować i egzekwować realizację nowego europejskiego planu wdrożenia. Tam, gdzie to możliwe, państwa członkowskie powinny zsynchronizować terminy wdrożenia w odniesieniu do wcześniejszych projektów transgranicznych, by uniknąć nierównomiernego wdrażania ERTMS. (Termin: bezzwłocznie.). b. Biorąc pod uwagę długi horyzont planowania w sektorze ERTMS (aż do 2050 r.), Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, powinna określić cele pośrednie, które pozwolą na właściwe monitorowanie postępów. (Termin: do końca 2020 r. w odniesieniu do sieci bazowej i do 2023 r. w przypadku sieci kompleksowej.).

7. Zalecenie 7 – Wykorzystanie środków UE na projekty ERTMS: Komisja powinna przyjąć procedury finansowania instrumentu „Łącząc Europę”, które lepiej odzwierciedlałyby cykl realizacji projektów dotyczących ERTMS, tak by znacząco zmniejszyć poziom umarzania środków i zmaksymalizować wykorzystanie unijnego finansowania dostępnego na inwestycje w ERTMS. (Termin: od 2020 r.).

8. Zalecenie 8 – Lepsze ukierunkowanie unijnego finansowania: Komisja i państwa członkowskie powinny w lepszy sposób ukierunkowywać unijne finansowanie dostępne na projekty ERTMS w przypadku zarządzania dzielonego i zarządzania bezpośredniego: a. finansowanie przydzielane na urządzenia przytorowe powinno ograniczać się do odcinków transgranicznych lub korytarzy sieci bazowej, zgodnie z priorytetami wspólnej polityki transportowej; b. w przypadku finansowania przydzielanego na urządzenia pokładowe pierwszeństwo należy dać przewoźnikom kolejowym, którzy w większości zajmują się ruchem międzynarodowym, by promować konkurencję między różnymi rodzajami transportu i wewnątrz nich. (Termin: bezzwłocznie w odniesieniu do nowych wniosków o dofinansowanie).

RK

Na podstawie: Jednolity europejski system zarządzania ruchem kolejowym
– czy decyzja polityczna ma szansę stać się rzeczywistością?
Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2017 r.