Analizy

NIK krytycznie o Wieloletnim Programie Inwestycji Kolejowych

Najwyższa Izba Kontroli oceniła, czy Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych (WPIK) był prawidłowo przygotowany i realizowany. Ocena nie wypadała pozytywnie.

Organ kontrolny dokonał oceny działalności ministra właściwego do spraw transportu, Centrum Unijnych Projektów Transportowych, PKP PLK SA oraz wyodrębnionej w strukturze organizacyjnej Spółki jednostki organizacyjnej Centrum Realizacji Inwestycji (CRI) oraz jego terenowych komórek organizacyjnych (Regionów). Przypomnijmy, że celem WPIK była modernizacja oraz budowa linii i stacji kolejowych wraz z budowlami inżynierskimi, urządzeniami zasilania, zabezpieczenia ruchu, łączności i sygnalizacji. Wykonanie tych zadań w terminie i zakresie rzeczowym miało zapewnić podniesienie przepustowości linii kolejowych, poprawę bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz zapewnienie interoperacyjności budowanej i modernizowanej infrastruktury kolejowej.

Kontrola została przeprowadzona w dniach od 6 maja 2015 r. do 14 grudnia 2015 r., a podstawą prawną był art. 2 ust. 1 ustawy o NIK, z zastosowaniem kryteriów: legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Kontrolą objęto lata 2011 – 2015 aczkolwiek badania dotknęły także działania mające miejsce przed 1 stycznia 2011 r., o ile miały one wpływ na zjawiska będące przedmiotem kontroli. Ocena pokontrolna wykazała, że stopień przygotowania do realizacji inwestycji infrastrukturalnych w ramach Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych nie gwarantował pełnej realizacji programu do końca 2015 r., czyli w okresie kwalifikowalności wydatków w ramach perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2007-2013.

W rezultacie sytuacja ta doprowadziła do obniżenia w listopadzie 2013 r. kwot zaplanowanych na ich realizację ze środków POIiŚ o 5,4 mld zł (z 26,7 mld zł do 21,3 mld zł). Ponadto koniec 2015 roku przyniósł przeniesie niewykorzystanych na inwestycje kolejowe środków w kwocie ok. 2,4 mld zł na zwiększenie dofinansowania UE dla inwestycji miejskich. NIK zauważyła, że do końca grudnia 2015 r. 73 projekty spośród 153 ujętych w WPIK (blisko 48%) nie zostało ukończonych. W efekcie konieczne było wystąpienie do Komisji Europejskiej o zgodę na ujęcie kontynuowania finansowania inwestycji, objętych perspektywą finansową 2007-2013, ze środków perspektywy 2014-2020.

KE wydała decyzje uwzględniające fazowanie dla ośmiu projektów:
– modernizacji linii kolejowej E 75 Rail Baltica Warszawa – Białystok – granica z Litwą, etap I, odcinek Warszawa Rembertów – Zielonka – Tłuszcz (Sadowne),
– modernizacji linii kolejowej Warszawa – Łódź, etap II, Lot A – odcinek Warszawa Zachodnia – Miedniewice (Skierniewice),
– modernizacji linii kolejowej Warszawa – Łódź, etap II, Lot C – pozostałe roboty,
– modernizacji linii kolejowej E 65/C– E65 na odcinku Warszawa – Gdynia w zakresie warstwy nadrzędnej LCS, ERTMS/ETCS/ GSM-R, DSAT oraz zasilania układu trakcyjnego,
– modernizacji linii kolejowej E 59 na odcinku Wrocław – Poznań, etap III, odc. Czempiń – Poznań,
– modernizacja linii kolejowej E 30/CE 30, odcinek Kraków-Rzeszów, etap III,
– modernizacja linii kolejowej nr 8, odcinek Warszawa Okęcie – Radom (LOT: A, B, F), – projektu poprawy dostępu kolejowego do Portu Gdańsk (most + dwutorowa linia kolejowa).

Kontrola wykazała także, że nie wszystkie trudności, które wystąpiły w realizacji programu, przewidziano na etapie jego tworzenia. Zauważyć można, że w treści WPIK zamieszczono analizę zagrożeń realizacyjnych dla programu, które mogły powodować opóźnienia w realizacji projektów na skutek opóźnień w uzyskaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane czy konieczności aktualizacji wcześniejszych opracowań lub zaburzeń w procesie finansowania. Problemy i opóźnienia miały jednak miejsce już na etapie przygotowania i ustanowienia WPIK.

Było to efektem braku uzgodnień międzyresortowych dotyczących w szczególności finansowania jego realizacji, co spowodowało wydłużenie procedury ustanowienia programu. Podczas kontroli wykazano także, że PKP Polskie Linie Kolejowe SA, począwszy od 2011 r. nie była organizacyjnie i technicznie w pełni przygotowana do podjęcia programu i jego zrealizowania. Nie przygotowanie dotyczyło obszarów organizacyjnych i kadrowych a zatem nie było możliwości terminowej realizacji zadań inwestycyjnych, jak i efektywnego wykorzystywania środków funduszy UE. Taki stan rzeczy unaocznia wysoki udział inwestycji, dla których na różnych etapach realizacji wystąpiły opóźnienia (70 spośród 153 zadań) i znacząca liczba zadań, dla których wystąpiły opóźnienia w trakcie przygotowania ich realizacji (37 zadań), w szczególności na etapie uzyskiwania decyzji administracyjnych (spowodowane wielokrotnym uzupełnianiem dokumentacji i poprawianiem wniosków o wydanie decyzji).

PKP PLK SA nie osiągnęła w pełni podstawowych celów sformułowanych w programie. Między innymi nie uzyskano na liniach sieci TEN- -T pełnej interoperacyjności, jak również nie uzyskano pełnego dostosowania infrastruktury kolejowej do standardów określonych umowami AGC i AGTC23. Założone wskaźniki i mierniki, według stanu na dzień 31grudnia 2015 r., zostały zrealizowane w zakresie od 35% (osiągnięta długość występowania maksymalnej prędkości 200 km/h) do 90% (zrealizowana długość torów szlakowych i głównych zasadniczych), przy czym zrealizowano 83% zaplanowanej liczby obiektów inżynieryjnych i uzyskano zwiększenie prędkości pociągów o co najmniej 30km/h na 54% zaplanowanej długości torów. W rezultacie niewykonania pełnego zakresu rzeczowego ujętego w WPIK, na realizację inwestycji nie wydatkowano 28% zaplanowanych w programie środków finansowych. Niezadowalający poziom wykonania zadań zaplanowanych w programie w latach 2011 – 2013 zadań spowodował złożenie przez PKP PLK SA wniosku o wprowadzenie zmian w WPIK.

Argumentowano w nim konieczność ograniczenia planowanego zaangażowania środków budżetu państwa oraz działania nakierowane na zwiększenie wykorzystania przez Polskę dostępnej alokacji środków funduszy UE. Co ciekawe, mimo niskiego poziomu wykonania zadań w listopadzie 2013 r., zwiększono zadania w nowym planie w zakresie:
długości torów głównych zasadniczych i szlakowych – o 381 km, liczby obiektów inżynierskich – o 786 szt.,
liczby skrzyżowań – o 397 szt., liczby krawędzi peronowych – o 78 szt.,
długości torów szlakowych z maksymalną prędkością 160 km/h – o 617 km oraz długości torów szlakowych z dopuszczalnym naciskiem osi 221 kN – o 1503 km.

Pomimo modyfikacji programu i zwiększenia przez Spółkę w roku 2014 i I półroczu 2015 r. skuteczności w realizacji inwestycji nie udało się doprowadzić do pełnej realizacji zaplanowanych zadań. Zgoła inaczej wypadła ocena działań podjętych przez CUPT w zakresie nadzoru i monitorowania procesu przygotowania przez PKP PLK SA projektów inwestycyjnych objętych WPIK, szczególnie w obszarze sporządzania dokumentacji wymaganej dla otrzymania dofinansowania przy ich realizacji ze środków przewidzianych Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. NIK zaznaczył, że weryfikacja wniosków o dofinansowanie, o płatność ze strony CUPT przebiegała prawidłowo.

Kontrolę prawidłowości wydatkowania środków na realizację inwestycji, jakie przeprowadzało Centrum w PLK, także uzyskało pozytywną ocenę. W okresie objętym kontrolą średni czas od wpłynięcia do CUPT Wniosku o Dofinansowanie do zawarcia Umowy o Dofinansowanie został skrócony z ok. 10,5 miesiąca do 5 miesięcy, a czas weryfikacji Wniosku o Płatność skrócono z 83 dni do 59 dni. Nieprawidłowości wykazane przez NIK:
1. Działania ministra właściwego ds. transportu były niewystarczające w zakresie przygotowania WPIK. Przyczyniło się to do opracowania programu, który pomimo wielokrotnych zmian, okazał się niemożliwy do realizacji. Dokonywane zmiany programu miały na celu zwiększenie alokacji środków UE na realizację inwestycji w infrastrukturę kolejową. Pomimo tego nie zostały one wykorzystane w pełnym zakresie.
2. Nie osiągnięto, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., pełnych efektów realizacji zadań określonych w Programie do roku 2013. Spośród 61 zaplanowanych do zrealizowania zadań nie zrealizowano 30, a 31 zadań zrealizowano z opóźnieniem.
3. Do dnia 31 grudnia 2015 r. PKP PLK SA uzyskała efekty niższe od wielkości określonych do osiągnięcia w Programie (wg poszczególnych mierników), m.in. o: 490 km długości linii kolejowych; 625 km długości torów szlakowych i głównych zasadniczych; 635 szt. obiektów inżynieryjnych; 74 szt. skrzyżowań; 185 szt. krawędzi peronowych.
4. Do końca 2015 r. PKP PLK SA nadal nie osiągnęła w pełni podstawowych celów sformułowanych w WPIK, w szczególności zapewnienia na liniach korytarzowych sieci TEN-T pełnej interoperacyjności oraz budowy i dostosowania nowej infrastruktury zgodnie ze standardami określonymi umowami AGC i AGTC.
5. Minister właściwy ds. transportu nie wyegzekwował od PKP PLK SA rzetelnego wykonywania obowiązków sprawozdawczych określonych w WPIK i związanych z realizacją programu. Spółkaz opóźnieniem przekazywała ministrowi właściwemu do spraw transportu okresowe sprawozdania z wykonania WPIK.
6. Minister właściwy ds. transportu pomimo wiedzy o nieprawidłowościach występujących od początku realizacji programu i zagrożeń w realizacji WPIK, minister nie podejmował skutecznych działań w celu ich eliminacji i nie informował Rady Ministrów o opóźnieniach i zagrożeniach w realizacji WPIK.
7. Centrum Realizacji Inwestycji (CRI) – jednostka organizacyjna PKP PLK SA – której podstawowym zadaniem było zarządzanie procesem realizacji zadań inwestycyjnych przydzielonych przez Zarząd PKP PLK SA, w szczególności w odniesieniu do zadań objętych WPIK, nie zapewniało wykonania zadań ujętych w Wieloletnim Programie Inwestycji Kolejowych w terminach określonych w Programie, co w konsekwencji wpłynęło na nieuzyskanie planowanych efektów rzeczowych w zakresie poprawy parametrów linii kolejowych.
8. W procesie realizacji przez CRI znacznej części zadań inwestycyjnych (8 spośród 44 zbadanych) występowały niedobory kadrowe, które w ocenie NIK mogły przyczynić się do nieterminowej realizacji zadań inwestora.
9. Z opóźnieniami realizowane były zadania obejmujące budowę ujednoliconych europejskich systemów kontroli jazdy pociągu (ETCS) oraz łączności z pociągami (GSM-R), będących składowymi Europejskiego Systemu Zarządzania Ruchem Kolejowym (ERTMS34). Do końca 2013 r. w systemy ERTMS, wyposażono 308 km linii, co stanowiło 38,5 % zaplanowanych na ten okres 800 km linii.
10. W wyniku kontroli wybranych inwestycji objętych WPIK ustalono, że kwota dodatkowych kosztów ich realizacji, poniesionych na skutek błędów w dokumentacji, opóźnień w przekazaniu placu budowy, wydłużenia czasu realizacji inwestycji, zapłaty roszczeń podwykonawców oraz odsetek od nieterminowo dokonywanych płatności, wyniosła łącznie 79.597,1 tys. zł. Na dzień zakończenia kontroli Spółka szacowała możliwy dalszy wzrost kosztów tych inwestycji o kwotę 367.821,1 tys. zł.
11. Spółka niewłaściwie przygotowała realizację zadania inwestycyjnego pt. modernizacja linii kolejowej E75 Rail Baltica Warszawa – Białystok-granica z Litwą, etap I, odcinek Warszawa Rembertów – Zielonka – Tłuszcz (Sadowne) – POIiŚ 7.1-22.1. Brak stosownych uzgodnień z zarządcami infrastruktury drogowej oraz opóźnienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji przyczyniły się do rezygnacji z budowy planowanych 5 bezkolizyjnych skrzyżowań z drogami publicznymi na rzecz modernizacji istniejących przejazdów.
12. Z opóźnieniem dokonano zaewidencjonowania majątku trwałego powstałego w wyniku zrealizowania 26 inwestycji oddanych do użytkowania. Czas jaki upłynął od dokonania odbioru inwestycji do zaewidencjonowania środków trwałych wynosił od 52 dni do 831 dni. Przyczyną opóźnionego ewidencjonowania majątku trwałego powstałego w wyniku realizacji inwestycji była wadliwa organizacja pracy w Spółce w tym zakresie. Kontrola wskazała na poprawę działań PKP PLK SA, co zaowocowało w 2014 i I półroczu 2015 r. większą skutecznością w realizacji inwestycji. Zauważono, że w dalszym ciągu usprawnienia wymaga jednak proces przygotowania projektów inwestycyjnych i ich realizacji, stopień absorbcji środków unijnych i nadzór właścicielski nad działalnością PKP PLK SA w zakresie wykonywania obowiązków inwestora w obszarze infrastruktury kolejowej.

NIK zauważył również, że spółka miała największe kłopoty z realizacją projektów dużych o wartości powyżej 1 mld zł. Spośród takich PLK zdołała zrealizować do 31 grudnia 2015 r. jedynie 50%. Ponadto zauważono, że poprawy wymaga skuteczność nadzoru ograniczona z powodu nieegzekwowania, przez ministra właściwego do spraw transportu od wykonawcy programu terminowego przekazywania rzetelnych informacji o realizowanych inwestycjach. Wnioski pokontrolne NIK zalecają zatem podjęcie działań przez ministra właściwego ds. transportu, w obszarach: – zapewnienia planowania adekwatnego do zbilansowanych możliwości wykonawczych i środków przeznaczonych na inwestycje kolejowe, – zapewnienia większej stabilności dokumentów programowych, poprzez ograniczenie zmian programu w trakcie jego realizacji, – rozważenie możliwości wprowadzenia zaliczkowego systemu finansowania, ze środków budżetu państwa, realizowanych przez PKP PLK SA kolejowych inwestycji infrastrukturalnych, – skutecznego nadzoru nad realizacją przez PKP PLK SA kolejowych inwestycji infrastrukturalnych, – wyeliminowania opóźnień w przekazywaniu PKP PLK SA środków budżetowych zaplanowanych na realizację inwestycji kolejowych, – egzekwowania terminowej i rzetelnej sprawozdawczości w zakresie inwestycji kolejowych, ujętych w wieloletnich programach, realizowanych przez PKP PLK SA;

PKP Polskie Linie Kolejowe SA powinna podjąć działania w zakresie:
– terminowego i rzetelnego przygotowania oraz realizowania inwestycji kolejowych,
– podjęcie skutecznych działań w celu poprawy jakości i wyeliminowania błędów we wnioskach o płatność, skutkujących przedłużającym się czasem refundacji wydatków poniesionych na realizowane kolejowe inwestycje infrastrukturalne,
– dostosowania obsady kadrowej stanowisk związanych z realizacją projektów, dotyczących wieloletnich inwestycji kolejowych, do rzeczywistych potrzeb, wynikających z przeprowadzonej analizy pracochłonności wykonywanych zadań,
– dokonywania ewidencji majątku trwałego, powstałego w wyniku realizacji inwestycji bez opóźnień, przy uwzględnieniu czasu odbioru i oddania do użytkowania inwestycji.

RK