Bariery rozwoju transportu intermodalnego

Działania podejmowane przez administrację publiczną, w opinii Najwyższej Izby Kontroli, nie zlikwidowały barier hamujących rozwój transportu intermodalnego. W Polsce aż 75 proc. towarów przewożona jest na odległość powyżej 300 km tirami. Rzutuje na to niska konkurencyjność kolejowych przewozów towarowych, które są kosztowne i powolne, oraz niewielka gęstość i nierównomierny rozkład terminali intermodalnych

Sprawnie funkcjonujący system transportowy stanowi podstawę polityki zrównoważonego rozwoju.  Wpływa to na spójności społecznej i przestrzennej kraju oraz przyczynia się do wzmocnienia konkurencyjności gospodarki. W oparciu o politykę transportową Unii Europejskiej, rozwój transportu powinien zapewniać konkurencyjność gospodarki i swobodny przepływ towarów i osób.

Dokumentem, który określa kierunki tej polityki jest tzw. Biała Księga Transportu. Podkreślono w niej, że istotnym jest coraz większa nierównowaga pomiędzy gałęziami transportu oraz skutki zwiększonego ruchu towarów transportem drogowym. W rezultacie kraje UE ukierunkowały swoje działania na zwiększenie przewozów alternatywnych w stosunku do samochodów.

W Białej Księdze transportu intermodalnego bezpośrednio dotyczą zapisy:

•  „do 2030 roku 30% drogowego transportu towarów na odległościach większych niż 300 km należy przenieść na inne środki transportu […], a do 2050 roku powinno to być ponad 50% tego typu transportu […]”;
•  „stworzenie do 2030 r. w pełni funkcjonalnej ogólnounijnej multimodalnej sieci bazowej TEN-T, zaś do 2050 r. osiągnięcie wysokiej jakości i przepustowości tej sieci, jak również stworzenie odpowiednich usług informacyjnych”;
• „do 2020 r. ustanowienie ram europejskiego systemu informacji, zarządzania i płatności w zakresie transportu multimodalnego”.

Przewidując, że drogowy transport towarowy wzrośnie o około 40% do 2030 r. i o ponad 80% do 2050 r.  ukierunkowuje się politykę transportową całej Unii na jego zmniejszenie w kierunku mniej zanieczyszczających i bardziej energooszczędnych środków transportu.

Co istotne, raport NIK, wykazał, że nasz kraj na tle Europy, cechuje się ekstremalnie niskim poziomem wykorzystywania kontenerów w transporcie drogowym. Oznacza to, że ładunki transportowane po polskich drogach w niewielkim stopniu mogą być przewożone z zastosowaniem technologii intermodalnej. Polska wypada niekorzystnie pomimo stałego wzrostu liczby jednostek w przewozach intermodalnych. W 2016 roku było to 273 685 w 2016 r. Natomiast dwa lata później już 359 749 w 2018 r.

W krajach UE następuje stopniowe ograniczanie transportu drogowego towarów w kontenerach na duże odległości (300 km lub więcej). Natomiast w naszym kraju  rozwój transportu jest konsumowany w praktyce w całości przez transport drogowy. Powoduje to określone reperkusje dla otoczenia:

• niszczenie dróg,
• hałas,
• pogarszanie stanu środowiska,
• zwiększone,
• zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

NIK uznaje za niezbędne zatem podjęcie działań mających na celu zwiększenie potencjału transportu kolejowego w tworzeniu warunków dla rozwoju transportu intermodalnego. Przede wszystkim szansą są przewozy z Chin. W tym celu należy wykorzystać potencjał nowych inwestycji w infrastrukturę kolejową oraz położenia geograficznego Polski.

NIK- ocena

Najwyższa Izba Kontroli przedstawiając wnioski uznała, że działania podejmowane przez administrację publiczną w kontekście rozwoju intermodalu są nie wystarczające i nie doprowadziły do likwidacji barier utrudniających postęp w tej dziedzinie.

Za najistotniejszą barierę uznano brak zintegrowanego podejścia do tworzenia warunków dla rozwoju intermodalnego. W opinii NIK wzrost kolejowych przewozów intermodalnych w latach 2015–2018 z 1 151 753 TEU do 1 893 524 TEU nie oznaczał równoważenia przewozów towarowych alternatywnymi środkami transportu. Przede wszystkim widoczna jest przewaga przewozu transportem samochodowym nad przewozami kolejowymi. Ten pierwszy był aż siedmiokrotnie wyższy. Ponadto ministerstwo odpowiedzialne za transport nie doprowadziło do opracowania kompleksowego programu transportu intermodalnego w Polsce.

Cele strategiczne realizowane były w ramach wdrożenia odrębnych programów, dedykowanych infrastrukturze drogowej i kolejowej, służących poprawie stanu technicznego infrastruktury. NIK zaznacza, że było to jedynie pośrednie wsparcie dla rozwoju transportu intermodalnego.

Programy te cechowały jednak braki integracji w działaniach mających zapewnić powiązanie inwestycji kolejowych i drogowych z rozwojem i dobrą organizacją połączeń sieci terminali intermodalnych. Resortowi zarzucono także brak jasno określonej docelowej sieci terminali, ani ich koncepcji przestrzennej, co jest kluczowe, dla pełnego wykorzystania potencjału realizowanych

inwestycji w infrastrukturę. Co ważne wskaźnik realizacji celów strategicznych, w zakresie transportu odnosi się jedynie do transportu kolejowego, co wskazuje na brak kompleksowego ujmowania problemów transportu intermodalnego i utrudnia pełną ocenę efektów podejmowanych działań.

Pozytywnie natomiast NIK ocenił wdrożone przez resort właściwy narzędzia wsparcia transportu intermodalnego, pozwalające na obniżenie kosztów dostępu do infrastruktury kolejowej, czyli „ulgę intermodalną” wynosząca 25% opłaty podstawowej za dostęp do infrastruktury kolejowej. Pozytywna ocena ulgi wynika z faktu jej wpływu na zwiększenie udziału przewozów intermodalnych na kolei. Przy czym wnioskuje się o stabilności tego rozwiązania, co ma decydujące znaczenie dla przewoźników kolejowych i zawierania przez nich długoterminowych kontraktów.

Dla Izby strategicznym czynnikiem dla rozwoju transportu intermodalnego w Polsce jest konkurencyjność przejazdów kolejowych w stosunku do transportu samochodowego. Kolej traci jednak na konkurencyjności z powodu niskiej prędkości handlowej pociągów towarowych. Średnia prędkość pociągów wynosi nieco ponad 25 km/h (intermodalnych ponad 30 km/h).

Pozytywnie oceniono również nowe inwestycje i modernizację istniejącej infrastruktury w ramach Krajowego Programu Kolejowego, które mają na celu zwiększenie przepustowości i prędkości przejazdu pociągów. NIK zaznacza jednak, ze działania podejmowane w ramach tego programu przez PKP PLK, w latach 2015–2018 (I półrocze), ukierunkowane na poprawę infrastruktury kolejowej, nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów. Parametry techniczne i operacyjne dla przewozów intermodalnych spełniało jedynie 11% linii kolejowych zarządzanych przez Spółkę, a niewiele ponad 3% zostało wyposażonych w systemy ERTMS/ECTS20.

NIK dobrze ocenił także  zaplanowanie w ramach dokonanej aktualizacji KPK dodatkowych środków w wysokości 3,2 mld zł, na realizację do 2023 r. inwestycji poprawiających dostęp kolejowy do portów w: Gdyni, Gdańsku, Szczecinie i Świnoujściu. Terminowa realizacja tych inwestycji umożliwi wzrost przewozów intermodalnych w obsłudze przeładunków w portach.

Korzystnie oceniono także działania Centrum Unijnych Projektów Transportowych w zakresie udostępnienia narzędzi wsparcia publicznego dla transportu intermodalnego, z wykorzystaniem środków UE, dostępnych w latach 2015–2018 (I połowa). Zdaniem NIK jednostka ta opracowywała regulaminy oraz przeprowadziła konkursy na wybór projektów dotyczących rozwoju transportu intermodalnego w sposób rzetelny. Widoczne to jest w tym, że działania te zakończyły się zatwierdzeniem do realizacji 33 projektów o łącznej wartości dofinansowania 1122,9 mln zł, z czego 12% stanowiły środki na rozwój terminali, a pozostałe 88% przeznaczone zostały na zakup taboru.

Niemniej jednak NIK zwrócił uwagę na to, że realizacja projektów z wykorzystaniem środków UE polegających na budowie nowych terminali intermodalnych lub rozbudowie, modernizacji i doposażeniu istniejących centrów intermodalnych, bez wskazania przez Ministra docelowej sieci i ich koncepcji przestrzennej, może nie zagwarantować efektu synergii podejmowanych działań.

Wyniki kontroli NIK

W raporcie uznano, że w Strategii Rozwoju Transportu (SRT) do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.)

przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 22 stycznia 2013 r. oraz w Strategii Zrównoważonego Rozwoju Transportu (SZRT), minister właściwy do spraw transportu prawidłowo zdiagnozował potrzeby i określił kierunki działań związane z transportem intermodalnym.

Jako podstawowe działania, wspierające rozwój transportu intermodalnego wskazano:

• intensywną modernizację kolejowej infrastruktury liniowej i punktowej wykorzystywanej w systemie tych przewozów (w szczególności usytuowanej na sieci TEN-T),
• modernizację i rozbudowę istniejących terminali,
• zwiększenie ich liczby oraz organizowanie regionalnych centrów logistycznych.

Według NIK w okresie kontroli w ministerstwie nie były prowadzone badania oceny potencjału rozwojowego transportu intermodalnego , który według statystyk EUROSTATU charakteryzowany jest poprzez – wskaźnik udziału przewozu kontenerów na odległość powyżej 300 km  transportem drogowym w ogólnej wielkości przewozów drogowych.

Osiągnięcie celu głównego i pięciu szczegółowych celów strategicznych SRT, mierzone było przy pomocy 13 wskaźników. Jako wskaźnik charakteryzujący transport intermodalny przyjęto udział masy ładunków transportu intermodalnego w ogólnej masie ładunków przewożonej transportem kolejowym (w %), którego wartość docelowa w 2020 r. została określona na poziomie 5–6%27. Wskaźnik był obliczany przez Urząd Transportu Kolejowego. W opinii Izby tak zdefiniowany wskaźnik nie odzwierciedlał międzygałęziowego charakteru transport intermodalnego.

Na koniec 2016 r., udział masy ładunków transportu intermodalnego w ogólnej masie ładunków przewożonej transportem kolejowym wyniósł 6,1%, tj. osiągnął wartość zakładaną w SRT do uzyskania w 2020 r., a w 2017 r. wynosił 6,13%. W zaktualizowanej SRT2030, przyjęto że wskaźnik w 2020 r. wyniesie 6,8%–7,2%, a w 2030 r. będzie kształtował się na poziomie 9–10,7%. W okresie objętym kontrolą wielkość kolejowych przewozów intermodalnych wyniosła w 2015 r. 1 151 753 TEU, a w 2018 r. – 1 893 524 TEU, tj. o 741 771 TEU.

Dane dotyczące prognozy przewozu towarów w Polsce prezentowane w SRT2030 potwierdzają konieczność postrzegania rozwoju transportu intermodalnego w ujęciu międzygałęziowym.

Brak kompleksowego programu

NIK podkreśla w raporcie, że w okresie objętym kontrolą ministerstwo nie opracowało kompleksowego programu rozwoju transportu intermodalnego, uwzględniającego międzygałęziowy charakter tego transportu. Dla osiągnięcia celu głównego Strategii Rozwoju Transportu wdrożone zostały programy dedykowane oddzielnie infrastrukturze drogowej i kolejowej, a w szczególności: Krajowy Program Kolejowy i Program Budowy Dróg Krajowych, w ramach których prowadzona była przez PKP PLK oraz GDDKiA modernizacja i budowa infrastruktury liniowej kolejowej i drogowej. Co ważne jednak działania zaplanowane i nadzorowane, a wynikające z tych planów w pośredni sposób przyczyniły się do rozwoju transportu intermodalnego.

Zaznaczyć jednak trzeba, że problem braku kompleksowych rozwiązań dla rozwoju transportu intermodalnego został zauważony w Strategii Zrównoważonego Transportu, w którym przyjęto, że do 2030 r. będzie realizowany strategiczny projekt pn.: Rozwój transportu intermodalnego.

W uwadze NIK podkreślił, że wspomniany projekt powinien zostać opracowany w formie programu, co umożliwić ma:

• zapewnienie finansowania zadań w nim ujętych,
• określenie harmonogramu prac,
• wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację i koordynację działań
• ewaluację i ocenę osiągniętych efektów.

Brak docelowej mapy terminali intermodalnych

Resortowi właściwemu zarzucono również brak określenia docelowej sieci terminali intermodalnych i to pomimo tego, że wskazywano potrzebę przyjęcia takiej strategicznej koncepcji. Podkreślono, że krajowa sieć terminali intermodalnych charakteryzuje się niską gęstością i nierównomiernym rozkładem na sieci korytarzy transportowych, co ma znaczenie dla gospodarczego rozwoju kraju i regionu.

Efekty działań w zakresie infrastruktury kolejowej

W okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. PKP PLK zakończyła realizację 130 kontraktów, w których przedmiot inwestycji miał zostać w całości dostosowany do parametrów AGTC (Umowa europejska o ważnych międzynarodowych liniach transportu kombinowanego i obiektach towarzyszących, która  ustanawia ramy prawne, określające uzgodniony plan rozwoju transportu kombinowanego i infrastruktury niezbędnej dla jego realizacji. W jej ramach wyznaczona została sieć linii kolejowych dla międzynarodowych przewozów kontenerowych transportem kolejowym oraz terminale kontenerowe, położone na sieci kolejowej- przyp. red.).

W przypadku 120 kontraktów wymagane parametry zostały osiągnięte w całości, w dziewięciu częściowo. W przypadku jednego kontraktu – modernizacji linii kolejowej nr 133 Trzebinia–Krzeszowice parametrów osiągnięcie zakładanych parametrów AGTC zaplanowane zostało na styczeń 2020 r.

Na liniach sieci kompleksowej TEN-T, objętych modernizacją w okresie objętym kontrolą, do dnia 30.06.2018 r. osiągnięto zakładane parametry AGTC, na 1621,879 km linii z zaplanowanych 2481,492 km (tj. w ponad 65%). Wg stanu na dzień 30.06.2018 r., łączna długość odcinków linii kolejowych zarządzanych przez PKP PLK spełniających jednocześnie parametry: maksymalnej prędkości rozkładowej 120 km/h przy nacisku 20 t/oś i maksymalnej prędkości rozkładowej 100 km/h przy nacisku 22,5 t/oś wynosiła 3164,421 km.

Łączna długość odcinków linii kolejowych zarządzanych przez PKP PLK spełniających jednocześnie parametry ww. maksymalnej prędkości rozkładowej, nacisku na oś oraz dodatkowo długości torów stacyjnych co najmniej 750 m, według stanu na dzień 30.06.2018 r., wynosiła 2032,473 km (11% łącznej długości linii kolejowych zarządzanych przez PKP PLK).

Wdrażanie systemów ERTMS/ETCS

W KPK przyjęto, że efektem realizacji celu 2 – Zwiększenie bezpieczeństwa funkcjonowania transportu kolejowego będzie m.in. wzrost długości linii kolejowych wyposażonych w ERTMS/ETCS. W okresie kontrolnym PKP PLK  realizowała 71 inwestycji dotyczących rozwijania infrastruktury systemów usprawniających zarządzanie przewozami (modernizacja SRK, wdrożenie ERTMS/ETCS poziom I, wdrożenie ERTMS/ETCS poziom II), w tym 54 inwestycje były prowadzone na liniach sieci kompleksowej TEN-T. Jak zauważa NIK stan wdrożenia systemów ETCS odbiegał od założonego planu. Na ostatni dzień 2017 r. system wdrożono na 396,6 km linii kolejowych, co stanowi 79,3% realizacji wskaźnika celu 2 KPK zaplanowanego w wysokości 500 km, do osiągnięcia na koniec 2017 r. Na koniec 2018 r. systemem objęto 524,1 km, co stanowiło 3% linii kolejowych zarządzanych przez PKP PLK, ponad 6% linii należących do sieci TEN-T nieco ponad 11% linii kolejowych należących do sieci AGTC.

Działania na rzecz poprawy przepustowości na przejściach granicznych oraz dostępności do portów morskich od strony lądu

PKP PLK prowadziła prace przygotowawcze dla realizacji inwestycji na przejściach granicznych oraz w sąsiedztwie portów morskich. NIK obawia się jednak, że ze względu na kumulację tych prac w latach 2019–2023, istnieje ryzyko niezakończenia albo wręcz niezrealizowania w zaplanowanym terminie inwestycji istotnych dla transportu intermodalnego w bieżącej perspektywie finansowej. Problemem może okazać się liczba postępowań przetargowych unieważnionych ze względu na przekroczenie w ofertach kwoty, jaką PKP PLK zamierzała przeznaczyć na sfinansowanie zamówień.

Aktualizacja KPK

NIK pozytywnie odebrał przeznaczenie dodatkowych środków w wysokości 3,2 mld zł na realizację do 2023 r. inwestycji poprawiających dostęp kolejowy do portów. Uznano, że będzie to miało znaczący wpływ na zwiększenie roli przewozów intermodalnych w obsłudze przeładunków w portach morskich o strategicznym znaczeniu dla rozwoju kraju. Od terminowej realizacji tych inwestycji będzie bowiem zależało zwiększenie roli przewozów intermodalnych w obsłudze przeładunków w portach w Gdyni, Gdańsku, Szczecinie i Świnoujściu.

Opóźnienia pociągów intermodalnych

W PKP PLK, w okresie objętym kontrolą nie sporządzano sprawozdań, zestawień, raportów dotyczących liczby pociągów intermodalnych oraz ich opóźnień, pomimo istnienia możliwości ich sporządzania na podstawie danych gromadzonych przez Centrum Zarządzania Ruchem PKP PLK. Jak wynika z danych przygotowanych przez Spółkę na potrzeby kontroli NIK, liczba opóźnionych pociągów intermodalnych oznaczonych symbolami TC (do międzynarodowych całopociągowych przewozów intermodalnych w ruchu międzynarodowym- przy. red.)  i TD  (do całopociągowych przewozów intermodalnych w ruchu krajowym- przyp. red.). w kolejnych latach wynosiła:

• w 2015 r. – 12 996, tj. 56,9% pociągów kursujących;
• w 2016 r. – 14 327, tj. 55,9% pociągów kursujących;
• w 2017 r. – 17 077, tj. 61,1% pociągów kursujących.
• w 2018 r. (I półrocze) – 10 793, tj. 66,6% pociągów kursujących.

Największą liczbę pociągów intermodalnych opóźnionych w latach 2015–2018 (I półrocze) stanowiły pociągi opóźnione z winy przewoźników kolejowych.

NIK zauważa, że działaniem służącym usprawnieniu przewozów intermodalnych było prowadzenie przez PKP PLK nowych zasad przyznawania prędkości maksymalnych dla pociągów towarowych do przewozów intermodalnych. Pociągom tym są przyznawane prędkości, jak dla pociągów pasażerskich z ograniczeniem prędkości do 120 km/h. Wprowadzenie tych korzystnych dla przewozów intermodalnych warunków było możliwe w wyniku prowadzonych modernizacji i rewitalizacji linii kolejowych i zwiększenie prędkości handlowej pociągów intermodalnych.

Środki publiczne na rozwój transportu intermodalnego

W okresie objętym kontrolą funkcjonowały inwestycje, które otrzymały dofinansowanie w ramach POIiŚ 2007–2013, priorytet VII Transport przyjazny środowisku, działania 7.4 Rozwój transportu intermodalnego. Ostateczna kwota przyznanego dofinansowania wyniosła 473,5 mln zł, z których CUPT wypłacił beneficjentom 470,2 mln zł41. W ramach działania 7.4, przyjęta wartość wskaźnika produktu na 2015 r. wynosiła pięć sztuk (zakładano budowę lub rozbudowę pięciu terminali). Ostatecznie zrealizowano projekty w 13 terminalach, co stanowiło 260% zakładanego celu.

W ramach nowej perspektywy finansowej 2014–2020, wsparcie publiczne dla transportu intermodalnego, kierowane było zgodnie z zasadami udzielania wsparcia ze środków UE z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014–2020 (dalej: POIiŚ 2014–2020), na działanie 3.2 Rozwój transportu morskiego, śródlądowych dróg wodnych i połączeń multimodalnych

(grupa C Transport intermodalny).

Instytucją odpowiedzialną za realizację tej formy pomocy było Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Do lipca 2019 r., wysokość środków przeznaczonych na ten cel, wyniosła 1222,9 mln zł43, z czego 12% stanowiły środki na rozwój terminali, a pozostałe 88% przeznaczone zostały na zakup taboru. Na poprawę rozwoju terminali intermodalnych potencjalny wpływ miały także projekty realizowane w ramach Instrumentu „Łącząc Europę”. Łącznie budżet środków wsparcia na ten cel w latach 2014–2020, został zwiększony do 2 mld zł.

Realizacja projektów w terminalach intermodalnych

Raport NIK podkreśla, że środki publiczne na budowę, rozbudowę i modernizację terminali intermodalnych w okresie objętym kontrolą zostały w pełni wykorzystane w czterech spośród pięciu skontrolowanych spółek, korzystających ze wsparcia w ramach programów unijnych. Środki wydatkowane zostały na:

• budowę, rozbudowę terminali,
• ich wyposażanie w niezbędne urządzenia i sprzęt do obsługi załadunku/rozładunku i składowania kontenerów.

Wnioski pokontrolne

NIK wnioskuje do:

Ministra Infrastruktury o:

1. przygotowanie i wdrożenie kompleksowego programu, zapewniającego koordynację działań w zakresie tworzenia warunków dla rozwoju transportu intermodalnego;
2. wypracowanie docelowej strategicznej mapy centrów/terminali intermodalnych, jako narzędzia służącego wykorzystaniu potencjału transportu intermodalnego dla rozwoju gospodarczego kraju;

PKP Polskie  Linie Kolejowe o:

• terminową realizację prowadzonych inwestycji;
• doprowadzenie do zwiększenia uzyskiwanej prędkości handlowej pociągów intermodalnych;
• bieżącą analizę przewozów intermodalnych, w tym przyczyn opóźnień pociągów intermodalnych, w celu wypracowania niezbędnych rozwiązań organizacyjnych poprawiających punktualność tego rodzaju przewozów.

RK na podstawie:
NIK: Bariery rozwoju transportu intermodalnego,
Nr ewid. 95/2019/P/18/032/KIN,
Warszawa 2020